生产安全事故调查费用谁来买单？量热仪

2019年4月1日，国务院发布的《生产安全事故应急条例》正式实施。其中许多亮点引来热议，特别是确立救援费用由事故责任单位承担的原则，打破了“应急救援，不得收费”的规定和惯例，得到了业界广泛认同。与此同时，关于事故调查费用是否也应由事故责任单位承担的讨论也迅速展开。一种观点认为，生产安全事故救援与调查都是因发生事故而产生的，这两种费用都应该由事故责任单位承担；另一种观点认为，事故调查与事故救援性质不同，事故调查是政府履行法定职责的行政行为，调查费用不应由事故责任单位承担，而应当由履行职责的政府承担。笔者通过分析事故调查行政行为的法律属性，结合国内生产安全事故调查费用支出的现状，剖析事故调查与事故救援的区别，并结合有关部门、部分省市的做法，对事故调查费用的合理合法定位进行了探讨。

现行法律法规对事故调查费用的规定及施行现状

目前，现行的《安全生产法》与2007年国务院发布的《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）并没有关于事故调查费用的具体条款，也未授权由地方政府作出规定。在原国家安全监管总局有关事故调查的规章及规范性文件如《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（安全监管总局13号令）及《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》（安监总政法〔2013〕115 号）等系列文件中也未见涉及事故调查费用的内容，应急管理部组建以后也尚未就事故调查费用作出明确规定。

继《安全生产法》和国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》颁布实施之后，全国各地相继出台地方法规《安全生产条例》规范事故调查处理，部分省份出台政府规章或规范性文件规定了事故报告和调查处理的实施办法。全国共有30个省份出台了省级地方法规《安全生产条例》，其中有2个省份在地方法规《安全生产条例》中明确规定“事故调查处理费用由发生事故的生产经营单位承担”，其他28个省份在地方法规《安全生产条例》中未对事故调查费用作出明确规定；全国有14个省份出台政府规章或政府规范性文件性质的事故报告和调查处理实施办法或者具体规定，在14份文件中，实验室破碎机，仅有1家政府规章规定了“事故调查中发生的有关费用，由事故发生单位承担”，其他13份文件均未涉及事故调查费用的内容。

数据显示，目前国家安全生产的法律、行政法规、行政规章、地方法规、地方政府规章和规范性文件对事故调查费用的规定整体上是缺失的。但事故发生后，事故调查费用（包括聘请专家参与调查费用、检测检验鉴定费用、调查人员食宿车辆费用等）是客观存在的事实。由于缺乏法条的规定，各地在事故调查费用谁来承担的问题上出现了不同意见和做法：一种意见认为政府组成调查组调查事故是一种政府行为，由此发生的事故调查费用应当由政府部门承担，因此调查人员会按照程序向政府申请事故调查专项资金，由政府主动承担事故调查费用；另一种意见则认为，既然是企业发生的生产安全事故，政府为了企业调查事故，所产生的费用理应由事故发生单位承担，政府没必要也不应该为企业买单。

工作实践中，一些政府调查人员常常直接指令事故发生单位承担调查费用。还有一种情况，调查人员明知没有法律规定，但政府也不想承担调查费用，常常会“暗示”事故发生单位去处理有关费用；特别是《生产安全事故应急条例》（2019年4月1日实施）规定应急救援费用由事故责任单位承担的原则以后，很多政府调查人员就把事故救援费用和事故调查费用等同起来，认为由企业承担事故调查费用理所应当。而作为事故发生单位，因自身处以一种“接受调查”的被动地位，不敢或者不愿和政府有不同意见，也常常会主动承担调查费用。无论“明讲”或者“暗示”，大部分事故发生单位都承担了事故调查费用，这似乎也成了事故调查处理的潜规则。

哪些层级的文件可以设定事故发生单位承担事故调查费用

政府实施事故调查是行政管理行为，因此必须以法律法规、规章或者规范性文件作为管理的依据。若由政府承担调查费用，这个问题并不复杂。但让事故发生单位承担事故调查费用则涉及行政相对人的权益、义务事项，必须明晰在哪些文件中可以对该事项进行设定：

规范性文件能否设定。

中共中央国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》指出，“规范性文件不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务”。2018年5月国务院办公厅发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37 号）规定“行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项”、“不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务”。全国大部分省份都制定了具体的规范性文件管理办法，对行政管理中涉及行政相对人权益、义务的事项进行了明确。由于“由事故发生单位承担事故调查费用”是增加行政相对人义务的事项，因此，在无法律法规明确规定的情况下，各级政府或者事故调查处理部门不能通过制定规范性文件来设定由事故发生单位承担调查费用。

部门规章和地方政府规章能否设定。